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《电子招标投标办法》试解


发布日期:2018-5-10

《电子招标投标办法》(以下简称《办法》)和《电子招标投标系统技术规范》(以下简称《技术规范》)已经由国家发展改革委会同有关部门颁发实施。现根据本人对有关内容的理解,尝试整理成以下解读文字,供读者参考,难免有不当之处,敬请指正并谅解。

  一、电子招标投标的重要意义

  (一)市场的一体化取决于市场信息的一体化

  1.唯有充分公开的信息,才有充分公开的市场,唯有信息一体化,才有市场一体化;唯有突破市场信息的分割封闭,才有可能打破招标投标市场分割保护和封锁垄断。

  2.唯有充分利用现代网络信息技术,推行电子招标投标,才有可能建立招标投标市场信息一体化共享的平台,才能真正实现招标投标市场信息客观、统一和动态地充分公开。

  3.唯有招标投标市场主体和招标项目信息充分公开和对称共享,才有可能有效减少和消除各种伪造招标投标主体资格、项目业绩、履约信誉等弄虚作假行为的机会和空间。

  4.唯有招标投标市场主体和招标项目信息充分公开共享,才有可能发挥社会公众和行业广泛、动态、持续的监督作用,有效督促市场主体诚信自律,自觉遵守市场秩序,依法规范市场行为,促进行业诚信体系建设。

  5.唯有招标投标市场信息充分公开共享,才有可能利用社会公众和行业广泛、动态、持续的监督作用,促进行政监督部门依法规范和转变行政监督职能和方式,从而有效抵制行政监督部门在招标投标活动中随意干涉、非法行政以及腐败交易行为,为促进行政监督的法治力、公信力和高效率奠定基础。

  (二)推动绿色招标采购

  实行电子招标投标可以有效提高招标投标交易效率,节省交易时间,降低交易成本,节约社会资源,贯彻节能减排,保护生态环境。

  (三)促进招标投标健康发展

  实行电子招标投标可以有效促进招标投标制度的进一步改革、创新和健康发展;促进招标投标行业的技术结构调整,提升行业的职业素质、服务水平和服务价值。

  二、电子招标投标系统的三大平台构成

  电子招标投标活动是指以数据电文形式,依托电子招标投标系统完成的全部或者部分招标投标交易、公共服务和行政监督活动。电子招标投标系统根据功能定位不同,分为三大部分,即电子招标投标交易平台、电子招标投标公共服务平台、电子招标投标行政监督平台。

交易平台是以数据电文形式完成招标投标交易活动的信息平台。公共服务平台是满足交易平台之间信息交换、资源共享需要,并为市场主体、行政监督部门和社会公众提供信息服务的平台。行政监督平台是行政监督部门和监察机关在线监督电子招标投标活动的信息平台。

  (一)三大平台的功能定位和建设运营主体

  1.交易平台建设和运行应当专业化、市场化

  交易平台应当充分满足各行业、各类项目招标投标交易服务的专业匹配需求,并要不断提高交易平台服务的深度、质量和效率。应当努力避免地方和行业政府包揽交易平台建设和运营,从而导致出现新的行政垄断、分割和封锁,丧失竞争发展的动力和活力,并使交易平台退化成只能完成简单程序,缺乏专业分工,没有服务价值的"绿色通道"。为此,应当按照标准化、专业化、集约化、市场化有序竞争的原则以及适度规模、适当集中的要求建立交易平台服务体系。

  各招标投标行政监督部门和公共资源交易管理机构应当鼓励招标人、招标代理机构等合法的市场主体依据有关规定,自主建设和平等竞争运营交易平台,并为平台的对接运营提供必要的条件。根据《办法》及其《技术规范》,交易平台应当具备以下主要功能:一是在线完成招标投标交易过程;二是编辑、生成、对接、交换和发布有关招标投标数据信息和文档;三是行政监督部门和监察机关依法实施监督和受理投诉所需的监督通道;四是规定的其他功能。

  同时,交易平台应当依法公布以下主要信息:

  (1)招标人名称、地址、联系人及联系方式;

  (2)招标项目名称、内容范围、规模、资金来源和主要技术要求;

  (3)招标代理机构名称、资格、项目负责人及联系方式;

  (4)投标人名称、资质和许可范围、项目负责人;

  (5)中标人名称、中标金额、签约时间、合同期限;

  (6)招标投标法律法规以及规范性文件规定的公告、公示和《技术规范》要求公布和交换的其他信息。

  鼓励招标投标活动当事人,通过电子招标投标交易平台,公布项目完成质量、期限、结算金额等合同履行情况。

  2.公共服务平台的公益性以及服务体系

  公共服务平台是满足交易平台之间招标投标市场信息交换、整合和共享需要,为市场主体、行政监督部门和社会公众提供信息服务,并为行政部门履行监督职责提供监督通道服务。主要具有社会公益性服务功能,兼有招标投标活动的第三方中介服务功能。

  公共服务平台的服务应定位于满足各招标投标交易活动的共同需求,是交易平台无法独立承担的公益性服务。所以,《办法》规定,设区的市级以上人民政府发展改革部门会同有关部门,按照政府主导、共建共享、公益服务的原则,建设和运营本地区统一的电子招标投标公共服务平台。

  根据我国目前招标投标行政监督体制,全国电子招标投标信息公共服务平台体系共有国家、省、市三个层级的平台构成,其主要服务功能:

  (1)链接各级人民政府及其部门网站,收集、整合和发布有关法律法规及规范性文件、行政许可、行政处理决定、依法公开的工商、税务、金融、海关、质监等市场监管和服务相关信息;

  (2)连接电子招标投标交易平台、国家规定的公告媒介,交换、整合和发布应有交易平台公开的信息;

  (3)连接依法设立的评标专家库,实现专家资源共享;

  (4)支持不同电子认证服务机构数字证书的兼容互认;

  (5)监督部门依法实施监督所需的监督通道;

  (6)整合分析相关数据信息,动态反映招标投标市场运行状况、相关市场主体业绩和信用情况。

  上述属于依法必须公开的信息,公共服务平台应无偿提供,属于二次整合加工、研究形成的非依法必须公开的信息或成果,公共服务平台可以合理收取咨询服务费用以支撑平台的正常运营支出。

  3.行政监督平台的多方案选择

  行政监督平台是行政监督部门和监察机关在线监督电子招标投标活动的信息平台。

  招标投标行政监督部门和监察机关履行电子招标投标活动的监督职责,可以自行建设行政监督平台或通过公共服务平台的监督通道连接交易平台的招标投标项目,也可以直接在交易平台中设置行政监督窗口。行政监督部门可以结合实际行政监督职责分工,选择三大平台的组合架构方式及其不同建设主体,确定切实可行的行政监督的方式和途径。其中,前两种方式具有普遍适用性,能够满足不同层级的一个或多个监督机构对多个交易平台完成的项目招标投标活动实施分类集中监督;而后一种方式仅适合于政府牵头建设的交易平台并且只能满足于本级政府有关部门履行的行政监督,无法满足交易平台中跨地区、跨行业和跨层级项目招标投标活动的监督需要。

  (二)三大平台的相互关系

  交易平台是为项目招标投标主体提供交易活动服务的信息载体,公共服务平台是为各交易平台提供信息交互、整合和发布服务的信息枢纽,监督平台是为行政部门履行监督职责提供服务的信息通道。三大平台相互支撑、相互补充,共同构成完整的电子招标投标系统。

  三大平台之所以需要相互分离,独立建设和运营,既是为了给三大平台分别正确定义其逻辑功能定位,并依法合理确定建设运营主体,又是因为三大平台具有不同的功能定位、不同的建设运营主体、不同的监督管理目标、不同的发展路径要求。同时,根据增量改革的思维方式,需要研究和适应电子招标投标的现实环境和需求,尽可能降低对现有电子招标投标系统及其利益格局的突变性冲击。

  各行业和地区的政府部门以及平台建设运营主体,在满足电子招标投标相关规定和统一数据交换接口标准的基础上,可以结合目前招标投标监督管理体制和其他实际情况需要,分别灵活选择三个平台不同的分离和组合形式。从而避免出现因为建设"一个统一新平台",而难以适应不同行业、专业项目招标的不同监督管理要求,又因为毁灭性淘汰已有大多数平台系统而造成相关投资的重大浪费和激化利益冲突。以此可以获得各方面的共识与支持,降低推行电子招标投标的成本与阻力,并逐步实现统一和规范建设电子招标投标系统。

  三、电子招标投标系统的安全可靠性

  (一)系统安全运营,严防"后门漏洞"

  1.系统平台的检测认证和验收使用。电子招标投标系统平台应当依照有关规定和技术规范,经过相应资格的专业机构检测和认证机构认证,才能验收使用。通过检测和认证的交易平台应当在省级以上电子招标投标公共服务平台公布。

  同时,对系统平台设置必要的运营监控检测。省级以上电子招标投标系统建设运营监督部门,可以通过公共服务平台和相关检测认证机构依据有关规定,对平台系统的运营进行符合性、安全性的监控检测,可以及时发现和纠正系统运营中的异常情况。

  电子招标投标系统的检测和认证的具体办法将另行规定。

  2.系统平台实行三个分离。系统平台运营与开发单位分离;系统技术维护和业务操作员工分离;系统平台与工具软件适度分离。同时,相关工作岗位及其操作主体应实行严格的授权操作并相互监督制约。同时,系统对于超权限和非规范的异常操作应具有自动记录和警示的功能。

  3.系统平台必须具有基本的技术和管理功能。确保数据电文不被篡改、遗漏,并留置操作痕迹,永远可追溯,防止抵赖或者损毁电子招标投标活动信息,并要求系统平台设置防火墙,防病毒、防入侵。为此,系统平台应当依法设置电子招标投标工作职责权限,如实记录和提示招标投标过程、数据信息来源,以及每一操作环节的时间、网络地址和工作人员,并对初始录入信息的真实性进行必要的验证。同时具备电子存档和归档功能。

  4.《技术规范》的安全性要求。技术规范对系统通信安全、存储安全、数据安全和备份恢复、安全缺陷防范、安全审计以及对机房、网络、主机、数据存储(如,达到"系统审计保护级",应用服务器和数据库服务器应物理分离)、系统软件(宜同时支持包括但不仅限于Unix、Linux、Windows等操作系统)等运行环境都作了具体规定。

  5.交易平台应当具备的安全性功能。允许投标人离线制作投标文件;分段或者整体加密投标文件;在线直播开标过程;当系统在线评标缺乏必要的网络技术隔离设施时,可以将评标模块与交易平台进行暂时的物理分离;远程异地评标应当满足封闭和监控条件等功能,以此堵塞交易平台主要环节可能存在的系统"后门漏洞"。

  6.同一地区、同一行业和专业保持有两个以上交易平台平等竞争运营。交易平台相互竞争和比较差异,是防范系统平台"后门漏洞"的又一有效管理机制。

  同时,《办法》对非安全的平台系统和非法操作行为设置了停止运营等相关法律责任。

  (二)电子认证数字证书的安全功能

  1.电子安全认证数字证书具有四大安全功能。身份识别(防冒名顶替)、签名盖章(防伪造、篡改)、时间戳(兼有服务器控制开关)、加密解密(防窃取)等四大安全功能。

  2.建立CA数字证书兼容互认的联机服务机制。《办法》规定了系统平台"应当支持不同电子认证服务机构颁发的CA证书兼容互认"。

中国标准化协会在2010年颁布了《多CA联机服务系统应用规范》,为不同CA服务机构电子证书的兼容互认制定了统一的数据接口标准。各地、各行业的电子招标投标交易平台数据接口只要符合《多CA联机服务系统应用规范》的接口标准,同时,各CA服务机构自愿签订公共服务平台设立的联合服务协议,遵守统一的数据接口标准,即可以实现不同CA服务机构的电子证书在同一交易平台系统中兼容互认。从而可以避免投标人因为交易平台使用的不同CA证书,而只能分地区和分平台重复申请电子认证机构CA证书造成的困惑和浪费;同时,可以避免利用CA认证服务机制设置电子投标的技术障碍。

  3.选择可靠的投标文件加密解密方案。投标文件编制和开标中的加密与解密的可靠性,是有效控制电子招标投标及其交易平台安全运营风险的基本问题,也是关键问题,甚至直接影响我们实行电子招标投标的信心。为此,应该采取有效的技术和管理措施予以保证。

实践中,电子招标投标交易平台主要使用三种加解密方法,即运营机构密钥加解密、投标人密钥加解密、招标人和投标人密钥联合加解密。三种加解密方法均基于电子CA认证的PKI技术,配合证书的数字签名的时间控制功能,在通过检测认证并具有安全保障的交易平台系统上,可以有效控制投标文件编制、递交和开标前的保密风险。但是,三种加解密方法在实践中具有不同的保密风险特点和适用性。

  (1)平台运营机构密钥加解密。投标人使用平台运营机构提供的公钥加密,平台运营机构到开标时使用自己私钥解密。其加解密操作简单,效率和成功度高,可控性强,可以有效规避投标人操作不当造成的解密失败风险;但同时降低了投标人的解密参与度,与法律规定的吻合度不高。平台运营机构面临的违规解密的质疑风险较高,需要投标人对运营机构有较高的信任度。

  (2)投标人密钥加解密。每个投标人需要使用自己的公钥和私钥实时参与加解密操作,减少了投标人对招标人和平台运营机构违规解密的质疑风险;但同时加解密效率降低,因网络通信条件、密钥管理不善、操作失误、终端软件环境等不可控因素造成的解密失败风险增加。

  (3)招标人和投标人密钥联合加解密。招标人和每个投标人需要实时参与加解密操作。即投标人使用招标人提供的公钥和自己的公钥加密投标文件;投标人和招标人到开标时各自使用自己的私钥解密投标文件。减少了招标人、投标人对平台运营机构违规解密的质疑风险。但由于增加了参与方和操作环节,因各种不可控因素造成的解密失败风险也是最高的。

  电子交易平台的运营机构应分别提供以上三种加解密方法,招标人应该根据招标项目的特点、投标人数量、操作习惯以及对招标人及其交易平台运营机构的信任度,选择一种合理的加解密方法,并在招标文件中具体约定。同时,因为投标文件解密失败的责任通常无法即时认定,为此,一般应按《办法》第三十一条规定,在招标文件中事先约定出现投标文件解密失败以及交易平台故障时的应急处理方式,例如,可以在公共服务平台备份用于验证投标文件的摘要文件等,以保证投标、开标以及评标的成功实施。

  四、交易平台的运营服务费

  (一)交易平台运营的合理服务费

  交易平台租赁使用维护费。平台运营机构按照交易项目规模结合平台使用时间向招标人或招标代理机构收取交易平台的合理租赁使用费;同时,平台运营机构或通过招标代理机构也可以向投标人收取包含电子招标文件成本费和投标文件制作费的交易平台的合理使用费,但必须在招标公告中事先告知。各方尽管支付了上述平台使用费,但与传统纸质招标投标相比,招标人和招标代理机构支付的总体费用应该是下降的,投标人购买招标文件和编制投标文件的费用同样也有大幅度下降。这就是推行电子招标投标的经济合理性和可行性。

  (二)交易平台工具软件的技术与收费要求

  电子招标投标交易平台应该保持技术中立,不能通过设置技术障碍或向潜在投标人违规收费或排斥其参与公平竞争。

  交易平台的专业工具软件仅指工程计价系统软件。交易平台必须依据技术规范统一并公布工程计价系统的数据接口标准,各投标人编制投标文件时可以使用自己已经购买的符合标准的工程计价系统的工具软件,只要符合交易平台公布的数据接口标准即可与交易平台实现数据对接交换。招标人或平台运营机构不得要求投标人购买指定的工程计价系统工具软件,以防止投标人因为对接不同交易平台需要而不得不浪费投资,重复购买工具软件。

  投标文件制作合成的"打包"软件。为了提高投标文件制作"打包"软件与交易平台的匹配性能,将制作投标文件的"打包"软件,归入交易平台的系统组成软件一并提供投标人使用或支付合理使用费,而不得作为分离的专用工具软件,要求投标人另行一次性购买所有权。

  五、公共服务平台实现市场信息交互共享

  (一)实现市场信息共享的有效途径

  现代信息网络技术的发展既为全国招标投标市场信息的一体化提供了可能,也对招标投标市场信息在全国范围的公开、共享和整合提出了更高的要求,电子招标投标公共服务平台就是实现这一目标的有效途径。

  (二)突破市场信息分割和封闭的相应措施

  电子招标投标系统的三大平台应当按照《技术规范》要求,执行统一的信息分类、编码和接口标准,为各类电子招标投标信息的互联互通和交换共享开放数据接口、公布接口要求。各平台数据接口应当保持技术中立,与各类需要分离开发的工具软件相兼容对接,不得限制或者排斥符合《技术规范》要求的工具软件与其对接。

  电子招标投标交易平台应当允许社会公众、市场主体免费注册登录和获取依法公开的招标投标信息,为招标人、投标人、评标委员会成员、监督部门按各自职责和注册权限登录使用交易平台提供必要条件。

  交易平台和公共服务平台不受运营公司注册地限制,可以跨地区、跨行业服务,但公共服务平台主要为本层级相应行政区域的政府部门和市场提供信息服务,不影响现有招标投标的行政监督管理职责分工。

  电子招标投标交易平台应当依照《办法》在任一电子招标投标公共服务平台注册登记,并与其及时交换规定的信息以及双方协商确定的其他信息。交易平台在注册登记、更新维护、征集和整合产生的市场信息应当按照有关规定要求向公共服务平台及时交互共享。同时,交互和发布的信息必须注明来源出处,以便接受社会公众监督,保证信息的客观真实性。

  电子招标投标公共服务平台应当依照有关规定要求,与上一层级电子招标投标公共服务平台连接并注册登记,与其及时交换规定的信息以及双方协商确定的其他信息。

  电子招标投标交易平台和公共服务平台应当依照有关规定向监督部门的平台开放数据接口、公布接口要求,并及时对接交换和公布有关招标投标信息。监督平台应当开放数据接口,公布数据接口要求,不得限制和排斥已通过检测认证的电子招标投标交易平台和公共服务平台与其对接交换信息。

  市场主体通过任何平台注册登记、维护更新和交互的依法可以公开的信息,所有注册和连接的平台均有共享这些信息的权利并对主体具有约束效力,以免除市场主体向各平台重复注册登记的繁琐和浪费。但是,在全国公共服务平台体系全部联通完善之前,仍需要在不联通的交易平台上重复登记和交换相关信息。

  六、电子招标与纸质招标的差异性规定

  国务院发展改革部门负责指导协调全国电子招标投标活动。省级以上人民政府有关行政部门对本行政区域内电子招标投标系统的建设、运营,以及相关检测和认证活动实施监督。各级人民政府有关部门按照规定的职责分工,对电子招标投标活动实施监督,依法查处电子招标投标活动中的违法行为。

  招标人或者其委托的招标代理机构,应当在其使用的电子招标投标交易平台注册登记。选择使用除招标人或招标代理机构之外第三方运营的电子招标投标交易平台的,还应当与交易平台签订使用合同,明确包括服务内容、服务质量、服务费用等权利和义务,并对服务过程中相关数据电文的知识产权归属、保密责任、存档等依法作出约定。

  在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中,应载明潜在投标人访问电子招标投标交易平台的网络地址和方法。依法必须进行公开招标项目的上述相关公告,应当在国家规定的招标公告媒介和电子招标投标交易平台同步发布。

  投标人应当在电子招标投标交易平台注册登记,如实递交资信基本信息,并经电子招标投标交易平台运营机构验证。

  投标人应当在投标截止时间前递交并传输完成投标文件。投标截止时间前未完成投标文件传输的,投标人可以撤回投标文件。投标截止时间后递交投标文件的,电子招标投标交易平台应当拒收。电子招标投标交易平台收到投标人递交的投标文件后,应当即时向投标人发出确认回执通知,并妥善保存投标文件。

  数据电文形式与纸质形式的招标投标活动具有同等法律效力。电子招标投标活动中,招标人应当拒收纸质形式递交的投标文件。同时,招标文件可以约定某些环节需要同时递交数据电文形式与纸质形式的文件,但如果二者发生矛盾时,则应当以数据电文为准,除非招标文件另有约定。

  电子开标应当按照招标文件确定的时间,在电子招标投标交易平台上公开进行,所有投标人均应当准时在线参加开标。

  因投标人原因造成投标文件未解密的,视为撤销其投标文件;非投标人的原因造成投标文件未解密的,该投标文件视为被撤回;其他投标文件的开标可以继续进行。投标人有权要求责任方赔偿因此遭受的直接损失。招标投标双方和电子招标投标交易平台运营机构可以通过招标文件约定投标文件解密失败和平台故障时的补救处理方式,按照招标文件规定的补救方式处理的投标文件仍然有效。

  电子招标投标交易平台,应当生成开标记录并向社会公众公布,但依法应当保密的招标项目除外。

  电子评标应当在有效监控和保密的环境下在线进行。根据国家规定应当进入依法设立的招标投标交易场所的招标项目,评标委员会成员应当在依法设立的招标投标交易场所,登录招标项目所使用的电子招标投标交易平台进行评标。

  依法必须招标项目的中标候选人和中标结果,应当在电子招标投标交易平台进行公示和公布。

  招标投标活动中的下列数据电文应当按照《电子签名法》和招标文件的要求进行电子签名。

  (1)资格预审公告、招标公告或者投标邀请书;

  (2)资格预审文件、招标文件及其澄清和修改;

  (3)资格预审申请文件、投标文件及其澄清和说明;

  (4)资格审查报告、评标报告;

  (5)资格预审结果通知书和中标通知书;

  (6)合同;

  (7)法律法规规定的其他文件。 




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